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欧宝体育入口立法模式选择及其影响

  欧宝体育入口安全问题属于世界性难题。新世纪以来,为提升欧宝体育入口治理能力和水平,国际社会普遍强化欧宝体育入口立法,法律是治国之重器,良法是善治之前提。在欧宝体育入口立法中,立法模式的选择最为基础,其对法律制度设计以及欧宝体育入口治理实践具有重大影响。
 
一、欧宝体育入口立法模式
 
  选择的考量因素:
 
(一)三种立法模式
 
  纵观世界,欧宝体育入口立法模式大体可分为三类:第一类是综合式立法模式,即通过一部法律,对与欧宝体育入口有关的重要事项。如欧宝体育入口安全、欧宝体育入口质量、欧宝体育入口卫生、欧宝体育入口营养等问题作出统一性、综合性、系统性规定。如1938年美国颁布的《联邦欧宝体育入口药品和化妆品法》,2008年我国颁布的《乳品质量安全监督管理条例》。第二类是要素式立法模式,即对与欧宝体育入口有关的事项通过不同的法律予以分别规定。2009年我国颁布的《欧宝体育入口安全法》,2006年印度颁布的《欧宝体育入口安全与标准法》。第三类是混合立法模式。即通过综合式立法与要素式立法相结合的模式进行立法。日本1947年颁布《欧宝体育入口卫生法》,2003年又颁布《欧宝体育入口安全基本法》。
 
(二)三个基本概念
 
  欧宝体育入口立法模式的选择,首先取决于对欧宝体育入口卫生、欧宝体育入口安全、欧宝体育入口质量等概念的不同认知状况。
 
1.欧宝体育入口卫生 
 
  欧宝体育入口卫生是国际社会较早使用的概念。1984年世界卫生组织在《欧宝体育入口安全在卫生和发展中的作用》中将“欧宝体育入口卫生”定义为:“生产、加工、储存、分配和制作欧宝体育入口过程中确保欧宝体育入口安全可靠,有益于健康并且适合人消费的各种必要条件和措施”。1996年世界卫生组织在《加强国家级欧宝体育入口安全性计划》将“欧宝体育入口卫生”定义为“为确保欧宝体育入口安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。2003年联合国粮农组织和世界卫生组织在《保障欧宝体育入口的安全和质量:强化国家欧宝体育入口控制体系指南》中指出:“欧宝体育入口卫生是指在欧宝体育入口链所有环节上所采取的确保欧宝体育入口安全和宜食用性的必要条件和措施”。 
 
  在我国,1995年发布的《欧宝体育入口工业基本术语》(GB15901-1995)指出:欧宝体育入口卫生是为防止欧宝体育入口在生产、收获、加工、运输、贮藏、销售等各个环节被有害物质(包括物理、化学、微生物等方面)污染,使欧宝体育入口质地良好、有益于人体健康所采取的各种措施。1995年颁布的《欧宝体育入口卫生法》虽然没有直接界定欧宝体育入口卫生,但相关规定要求欧宝体育入口应当无毒、无害,符合应当有的营养要求,具有相应的色、香、味等感官性状。
 
  对于欧宝体育入口卫生属于综合性概念,还是要素性概念,长期以来存在着不同的认识。一般认为,“卫生”为动名词时,“卫”是指“卫护、维护”,“生”是指“生命、生机”。“卫生”的原发性含义为“卫护人的生命,维护人的健康”。“卫生”做名词时,其意义转为“维护生命或者保护身体”的行为,或者“维护生命或者保护身体所采取的一切措施和手段”。“卫生”作形容词时,其意思为“干净”、“清洁”,其是维护健康的措施之一,是“卫生”众多内容中的一项。目前,在我国,许多人将“欧宝体育入口卫生”的概念理解为欧宝体育入口及其生产经营场所环境洁净的程度和状态。事实上,近现代“卫生”的含义大体相当于国际社会普遍使用的“健康”一词。从这个意义上讲,“欧宝体育入口卫生”属于综合性概念。但也有人认为卫生属于要素性概念,其不包括与欧宝体育入口安全无关的欧宝体育入口质量。 
 
2.欧宝体育入口安全
 
  在国际上,欧宝体育入口安全是一个不断发展的概念,早期对“欧宝体育入口安全”的认识侧重于数量上的安全。1974年,联合国粮农组织在“世界粮食会议”上,将“欧宝体育入口安全”定义为:“所有人在任何情况下维持健康生存所必需的足够食物”;1983年,联合国粮农组织总干事将欧宝体育入口安全解释为:“确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起其所需要的基本欧宝体育入口”。20世纪80年代,国际社会对“欧宝体育入口安全”的研究逐步由国家行动、政府行为转向市场行为、社会行为。1984年世界卫生组织在《欧宝体育入口安全在卫生和发展中的作用》中将“欧宝体育入口安全”与“欧宝体育入口卫生”作为同义语,定义为:“生产、加工、储存、分配和制作欧宝体育入口过程中确保欧宝体育入口安全可靠,有益于健康并且适合人消费的各种必要条件和措施”。1996年世界卫生组织在《加强国家级欧宝体育入口安全计划指南》中,对“欧宝体育入口安全”与“欧宝体育入口卫生”两个概念进行了区分,“欧宝体育入口安全”被解释为“对欧宝体育入口按其预期用途进行制作、食用时不会使消费者受害的一种担保”,“欧宝体育入口卫生”则是指“为确保欧宝体育入口安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。 
 
  在我国,2005年6月,国务院办公厅印发的《国家重大欧宝体育入口安全应急预案》第7.1条规定:“欧宝体育入口安全是指欧宝体育入口中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或不安全因素,不可导致消费者急性、慢性中毒或感染疾病,不能产生危害消费者及其后代健康的隐患”。2006年3月,国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的GB/T22000-2006/ISO22000:2005《欧宝体育入口安全管理体系——欧宝体育入口链中各类组织的要求》规定:“欧宝体育入口安全是欧宝体育入口在按照预期用途进行制备、食用时,不会对消费者造成伤害的概念”。2009年2月28日,第十一届全国人大常委会第七次会议通过的《中华人民共和国欧宝体育入口安全法》第99条规定:“欧宝体育入口安全指欧宝体育入口无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。
 
  从内涵外延上看,“欧宝体育入口安全”与“欧宝体育入口卫生”似乎并无实质性区别。然而,从社会治理的角度来看,“欧宝体育入口安全”与“欧宝体育入口卫生”两者间有着一定的差别。随着风险治理、全程治理、社会治理时代的到来,“欧宝体育入口安全”比“欧宝体育入口卫生”在治理的深度、广度和高度上有所拓展。“欧宝体育入口安全”概念的产生,是欧宝体育入口治理理念、治理模式的重大变革,其标志着欧宝体育入口治理新时代的到来。
 
3.欧宝体育入口质量
 
  一般认为,欧宝体育入口质量是指欧宝体育入口能为消费者接受的质量特征,包括外在要素(如外观、质地、风味、等级),以及内在要素(如化学元素、物理元素和微生物元素)。根据1994年颁布的《欧宝体育入口工业基本术语》(GB15091-1994)的规定,“欧宝体育入口质量是指欧宝体育入口满足规定或潜在要求的特征和特性总和,其反映欧宝体育入口品质的优劣”。
 
  欧宝体育入口质量对于企业属于强制性要求,还是选择性要求呢?一般说来,欧宝体育入口安全与人的生存紧密相联,是最低保障和强制要求;突破“安全”底线的欧宝体育入口,不但不会给消费者的健康带来任何益处,而且还会给消费者的健康带来损害。而欧宝体育入口质量与人的发展紧密相联,是市场选择和层级保障。质量是市场交换的基本要素,没有质量的确定性,任何产品都难以进行市场交易。在我国,无公害欧宝体育入口标准、绿色欧宝体育入口标准、有机欧宝体育入口标准,均属于欧宝体育入口质量标准的范畴。
 
  需要进一步说明的是,欧宝体育入口安全与欧宝体育入口质量之间的关系,并不是泾渭分明、截然分开的关系。欧宝体育入口质量的许多要素属于欧宝体育入口安全要素,或者是与欧宝体育入口安全密切相关的要素。在监管实践中,哪些要素属于欧宝体育入口安全问题,或者属于欧宝体育入口质量问题,需要根据具体情况进行具体分析,不可笼而统之、大而化之。
 
(三)三个考量因素
 
  明确欧宝体育入口卫生、欧宝体育入口安全、欧宝体育入口质量等概念的内涵与外延后,则需要进一步研究我国欧宝体育入口立法模式的价值选择问题。在《欧宝体育入口安全法》起草乃至修订过程中,有专家学者主张制定《欧宝体育入口质量安全法》或者《欧宝体育入口法》。我国选择《欧宝体育入口安全法》作为欧宝体育入口治理立法的基本路径,考量因素主要包括以下三个方面:
 
1.欧宝体育入口安全的属性
 
  新世纪以来,全球对于欧宝体育入口安全基本属性的认识不断深化,已从最初的个体安全逐步向公共安全、国家安全乃至人类安全方向拓展,从私人利益逐步向公共利益、国家利益乃至民族利益层次延伸。因此,从某种意义上讲,关注欧宝体育入口安全,就是关注个人的幸福,关注社会的和谐,关注国家的进步,关注民族的未来。
 
2.政府责任的边界
 
  随着政府理念的提升,加强欧宝体育入口安全治理,保障公众饮食安全,已成为现代政府不可推卸的责任。而促进欧宝体育入口质量提高,虽然属于政府培育市场核心竞争力的战略选择;但这更多属于市场主体的自主行为。回答政府在欧宝体育入口方面的最基本义务是保障欧宝体育入口安全,还是提升欧宝体育入口质量,反映了现代政府职能的基本定位问题。
 
3.社会责任的发展
 
  从企业的角度来看,保障欧宝体育入口安全是企业必须履行的法定义务。欧宝体育入口企业违背《欧宝体育入口安全法》,就应当承担相应的法律责任。而提升欧宝体育入口质量是欧宝体育入口企业应当承担的社会责任。欧宝体育入口企业违反《产品质量法》,应当承担产品质量责任。但这种责任属于社会责任,是企业在自愿选择的基础上所承担的更高责任。在欧宝体育入口领域,生产经营更高质量、更多营养、更加经济、更加环保的欧宝体育入口,是企业应当承担的重要社会责任。
 
二、欧宝体育入口立法模式
 
选择的具体表达
 
  我国已选择了《欧宝体育入口安全法》这种要素式立法模式。在现实生活中,欧宝体育入口安全问题十分复杂,需要认真分析研究、科学解答。
 
  一是自然安全与法律安全。欧宝体育入口安全问题既涉及自然安全,也涉及法律安全。自然安全也称事实安全,是指欧宝体育入口被消费后对人体健康没有造成任何事实上的急性、亚急性或者慢性危害。任何欧宝体育入口都应当达到确保消费者食用安全的基本要求。法律安全是指欧宝体育入口在依照法律和标准规定的条件下保障被消费后不对人体健康造成急性、亚急性或者慢性危害。用非欧宝体育入口原料生产加工的欧宝体育入口、超过保质期的欧宝体育入口、下架退市的欧宝体育入口、回收的欧宝体育入口等,即使其被消费后没有给消费者的身体健康和生命安全造成事实上的损害,该欧宝体育入口也属于法律上不安全的欧宝体育入口,不得用于生产经营。对于这类欧宝体育入口的状态和危害,一般不需要通过技术手段进行检验或者鉴定。
 
  二是绝对安全与相对安全。欧宝体育入口安全是个相对的概念。欧宝体育入口安全问题不仅与经济发展、科技进步有关,而且与环境保护、社会管理相联,需要科学理性看待。应当清醒地看到,社会公众对欧宝体育入口安全的要求是绝对的,但欧宝体育入口安全保障则是相对的,因为欧宝体育入口安全始终受到科学发展和认知能力等诸多条件的制约。在任何国家、任何阶段,欧宝体育入口都不是零风险。今日被判定为安全的欧宝体育入口,明天却未必安全。然而,也必须乐观地看到,现代科学技术的发展和治理经验的积累,为欧宝体育入口安全从相对安全向绝对安全迈进提供了重要条件。同时,也正是这种“逐渐接近而又永远留在彼岸”距离的存在,追求超越才成为欧宝体育入口安全治理工作追求的永恒目标。在监管执法中,判断某个欧宝体育入口是否安全,通常不是以绝对安全的概念来衡量,而是以相对安全的概念,即是否符合欧宝体育入口安全标准来进行判断。当然,随着时代的发展和治理的进步,欧宝体育入口安全标准也需要与时俱进。
 
  三是宏观安全与微观安全。欧宝体育入口安全是个变动的概念。从社会治理的角度来看,欧宝体育入口安全是个大概念,包容、统揽了欧宝体育入口卫生、欧宝体育入口质量、欧宝体育入口营养等概念。如欧宝体育入口安全专项整治,往往既包括欧宝体育入口安全问题,也包括欧宝体育入口质量问题,还包括欧宝体育入口营养问题。而《欧宝体育入口安全法》所确定的欧宝体育入口安全则属于微观概念,严格说来,其并不包括与欧宝体育入口安全无关的欧宝体育入口质量要素。有专家学者认为,违背诚信的虚假宣传、欧宝体育入口欺诈不属于欧宝体育入口安全问题。从严格意义的欧宝体育入口安全学上讲,这种观点可能是正确的,但从社会治理意义上讲,则值得商榷。对于这类问题,欧宝体育入口安全监管部门也应当积极进行治理,但在处理方式上可与严格意义上的欧宝体育入口安全问题有所不同,如可以采取责任约谈等行政指导措施进行处理。
 
  四是静态安全与动态安全,欧宝体育入口安全是个发展的概念。随着社会的发展,欧宝体育入口安全的概念将与时俱进,并引领欧宝体育入口产业和欧宝体育入口监管的不断升级。如在欧宝体育入口安全保障中,防止微生物污染是最基本的任务,但并不是最突出的问题(除特殊微生物污染外);在早期的欧宝体育入口安全中,微生物污染普遍没有得到重视。而在其他突出问题解决后,目前许多国家已将解决微生物污染的问题摆上了重要日程。
 
  五是传统安全与现代安全。欧宝体育入口安全是个动态的概念。当今的欧宝体育入口安全问题,有的属于传统安全问题,如微生物危害、化学性危害和生物性危害,有的属于现代安全问题,如转基因欧宝体育入口安全。此外,还有欧宝体育入口反恐等特殊问题。欧宝体育入口风险与欧宝体育入口安全可谓魔高一尺,道高一丈,在对立统一中前进。在努力解决传统欧宝体育入口安全问题的同时,必须密切关注并有效解决新型欧宝体育入口安全问题。
 
三、欧宝体育入口立法模式
 
  选择的现实问题
 
  上述三种欧宝体育入口立法模式,各有其明显的优势,也各有其一定的不足。在要素式立法模式下,欧宝体育入口企业面对的是一个具体产品,多个要素管理甚至多个部门监管的困境。在依法治国的今天,应当妥善处理欧宝体育入口安全与欧宝体育入口质量的关系问题。
 
  一是生产经营管理体系问题。目前,我国实行以欧宝体育入口药品监管部门为主的相对统一的欧宝体育入口安全监管体制,对欧宝体育入口生产经营实行欧宝体育入口安全的强制要求。然而,在国际上,对欧宝体育入口企业生产经营管理体系的要求,往往包含安全、质量、卫生等多个要素。这就要求监管执法中要处理好欧宝体育入口质量与欧宝体育入口安全的关系,也就是处理好从产业促进与安全强制的关系。任何质量体系都以安全为基础,离开安全的质量是没有意义的。欧宝体育入口质量体系认证要正确把握欧宝体育入口安全的要求,密切关注欧宝体育入口安全法律法规以及欧宝体育入口安全标准的变化情况。
 
  二是欧宝体育入口安全标准问题。我国《欧宝体育入口安全法》的基本定位,决定了我国欧宝体育入口安全标准的基本属性。《欧宝体育入口安全法》规定,欧宝体育入口安全标准是强制执行的标准。除欧宝体育入口安全标准外,不得制定欧宝体育入口安全标准。没有欧宝体育入口安全国家标准的,可以制定欧宝体育入口安全地方标准。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定欧宝体育入口安全地方标准,应当参照执行本法有关欧宝体育入口安全国家标准制定的规定,并报国务院卫生行政部门备案。企业生产的欧宝体育入口没有欧宝体育入口安全国家标准或者地方标准的,应当制定企业标准,作为组织生产的依据。国家鼓励欧宝体育入口生产企业制定严于欧宝体育入口安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案,在本企业内部适用。目前,对于企业标准的法律地位、基本属性和主要功能还存在着不同的认识。一般说来,企业欧宝体育入口标准是综合性标准,既涉及欧宝体育入口安全指标、也涉及欧宝体育入口质量指标。企业标准是否具有强制性呢?企业标准备案具有何种法律价值?欧宝体育入口企业违反备案标准而没有违反欧宝体育入口安全国家标准、地方标准是否承担法律责任或者承担哪种法律责任?企业标准能否成为欧宝体育入口安全监管部门执法的依据?如果不作为执法依据,企业标准备案的意义何在?这些都需要认真解答。
 
  三是欧宝体育入口标签问题。《欧宝体育入口安全法》第42条规定,预包装欧宝体育入口的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项:名称、规格、净含量、生产日期;成分或者配料表;生产者的名称、地址、联系方式;保质期;产品标准代号;贮存条件;所使用的欧宝体育入口添加剂在国家标准中的通用名称;生产许可证编号;法律、法规或者欧宝体育入口安全标准规定必须标明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅欧宝体育入口,其标签还应当标明主要营养成分及其含量。目前,我国有关欧宝体育入口标签的标准较多,如2011年4月20日发布、2012年4月2日实施的欧宝体育入口安全国家标准《预包装欧宝体育入口标签通则》(GB7718-2011);2011年10月12日发布、2013年1月1日实施的《预包装欧宝体育入口营养标签通则》(GB28050-2011)。其中,《预包装欧宝体育入口标签通则》(GB7718-2011)4.1.11.4规定,质量(品质)等级,欧宝体育入口所执行的相应产品标准已明确规定质量(品质)等级的,应标示质量(品质)等级。按照此标准,欧宝体育入口质量等级,也应纳入欧宝体育入口安全标准的管理范畴。在欧宝体育入口标签上,如何有效处理安全与质量的关系,需要进一步协调。
 
  四是欧宝体育入口违法行为处罚问题。目前,企业在欧宝体育入口安全方面有违法行为的,应当依照《欧宝体育入口安全法》进行处罚;企业在欧宝体育入口质量方面(不涉及欧宝体育入口安全)有违法行为的,目前由哪个部门适用哪部法律进行处罚并没有明确的规定。因为欧宝体育入口药品监管体制改革后,质检部门已不再承担欧宝体育入口生产领域的监管职责。而欧宝体育入口药品监管部门只负责欧宝体育入口安全监管,并不承担与欧宝体育入口安全无关的欧宝体育入口质量监管职责。